brandpunt+

Interview

Zo kunnen marktwerking en publieke diensten wél een goed huwelijk sluiten

Pete Wu

De zorg, de NS; publieke diensten blijken niet altijd een even goede match met de markt, betoogt Sander Heijne. Maar geen nood: onder de juiste voorwaarden kan het wél werken, en anders biedt een interventie van burgers soelaas.

Het is een illusie dat de markt onze publieke diensten beter kan runnen dan de overheid, betoogt journalist Sander Heijne (35) van De Correspondent in zijn nieuwe boek Er zijn nog 17 miljoen wachtenden voor u.

Even voor de niet-economen onder ons: in een ideale vrije markt dingen verschillende aanbieders met elkaar naar de gunst van de klant en bieden ze onder concurrentie producten aan de man. Telefoonaanbieders wedijveren bijvoorbeeld met elkaar om jou de beste telefoon aan te bieden tegen de beste prijs en kwaliteit, en jij kiest een mobiele telefoon die past bij jouw behoeften. Iedereen blij, zou je zeggen. Alleen: het werkt doorgaans niet voor publieke diensten als bijvoorbeeld de zorg, het spoornetwerk en de post, zegt Sander.

Zijn conclusie na jaren onderzoek: de vrije markt heeft de beloften op het gebied van publieke diensten niet waar kunnen maken. In zijn boek beschrijft Sander waar het precies misging, hoe wij burgers zelf iets kunnen betekenen – en hoe de markt wel kan werken.

Van te voren drukt hij me nog op het hart: “Ik hoop ook dat je opschrijft dat ik niet per definitie tegen marktwerking ben, want soms werkt het juist uitstekend.”

Ha Sander, hoe raakte onze overheid eigenlijk aan marktwerking verslingerd?

“In de jaren tachtig kwam dat idee vooral op in de Anglo-Saksische wereld, waar de markt een hoge waardering genoot. Ronald Reagan en Margaret Thatcher zijn dat gaan toepassen op hun overheden. Diensten moesten worden overgeheveld van het bureaucratische moloch genaamd de overheid naar de markt. Dat zou efficiënter zijn, was de verwachting.”

“Ook Nederland was daar ontvankelijk voor. Mijn waarneming is dat het deels komt door het einde van de Koude Oorlog. In Europa en de VS ontstond een vrije markt met een bloeiende economie; aan de andere kant had je het communisme in Rusland, waar de volledige economie door de staat werd gedomineerd. Daar was geen concurrentie tussen bedrijven. Met de val van de Muur waren de grote ideologische tegenstellingen voorbij en kwam het idee dat het vrije, democratische kapitalisme van het westen het superieure model was, en dat je dat dus zoveel mogelijk moest doorvoeren in je economie.”

Hadden we in Nederland zo’n behoefte aan ingrijpende veranderingen dan?

“Je moet het in die tijd zien. Er heerste na decennia van ideologische tegenstellingen en voortdurende oorlogsdreiging eindelijk optimisme. Het kapitalisme en het vrije westen had het communisme overwonnen. Dat idee heerste en is voor mij de enige verklaring van het feit dat alle partijen massaal richting die markt zijn gegaan in hun denken.”

Wat is er eigenlijk mis mee?

“De wetenschappelijke onderbouwing van het idee dat markten beter in staat zijn om onze publieke diensten te sturen dan de overheid, is flinterdun. Dat publieke diensten beter gaan presteren als ze worden onderworpen aan marktwerking, is  niet veel meer dan een macro-economische theorie. Je kunt deze alleen maar toetsen door hem in de praktijk te brengen. Dat is gebeurd, en heeft soms goed uitgepakt maar vaak ook niet. In mijn boek zoek ik naar verklaringen waarom het zo vaak misging, en wat we daar van kunnen leren.”

We zien te vaak dat het winstbelang het publieke belang dan overstijgt, waardoor je de voordelen van de vrije markt niet meer hebt.
Sander Heijne

Je benadrukt vooral dat de marktwerking voor sommige publieke diensten niet goed heeft uitgepakt. De hele Fyra-kwestie, bijvoorbeeld. Het kabinet besloot toen de hogesnelheidslijn aan de hoogste bieder te verkopen, maar de NS (eigendom van de staat) bood zelf mee uit angst voor concurrentie – waarop de staat uiteindelijk eindelijk voor het veel te hoge bod van de NS moest betalen. Waarom ging dat mis, als je kijkt naar hoe een markt werkt?

“De gedachte van het kabinet was: we laten de NS concurreren met andere bedrijven, dan krijgen we een scherper bod. Maar het bedrijf moet wel failliet kunnen gaan, want anders neemt het niet de risico’s om de dienst zo goed mogelijk te leveren. En dat ging dus mis. De markt kan pas zijn werk doen als je zorgt dat die partijen gelijk zijn. Dus als je belangrijke spoorlijnen van de NS aan de markt wilt geven, zou je NS eigenlijk eerst moeten verkopen als overheid. Pas dan kan de markt, in theorie, haar werk doen. Overigens zou ik hier niet voor zijn. De NS dient een groot publiek belang, en moet daarom in staatshanden blijven. Maar dan moet je ook consequent zijn; marktwerking is dan niet mogelijk bij de NS.”

Is er ook een succesverhaal waarbij de markt wél werkte voor een publieke dienst?

“Nogmaals, ik hoop dat je opschrijft dat ik niet per definitie tegen marktwerking ben. Dat gezegd hebbende, vind ik de telecomsector een heel goed voorbeeld van geslaagde marktwerking. Dat was ooit een staatsbedrijf en is nu volledig geprivatiseerd. De komst van mobiele telefonie heeft het wel makkelijker gemaakt. Je hebt meerdere aanbieders, je kunt makkelijk abonnementen afsluiten en kiezen of je wat meer wilt betalen voor meer belminuten of niet. Het functioneert goed.”

Je hebt in je boek voorwaarden opgesteld waaraan een publieke dienst moet voldoen om goed te kunnen werken in de vrije markt. Het winstbelang mag niet botsen met het publieke belang, bijvoorbeeld.

“Ja, een ondernemer gaat natuurlijk alles doen om geld te verdienen aan een product. Alleen moet dat wel in lijn zijn met het publieke belang; denk bijvoorbeeld aan betaalbare zorg. Als een ondernemer winst wil maken met medicijnen die hij als enige kan leveren, dan botsen de belangen. We zien te vaak dat het winstbelang het publieke belang dan overstijgt. Waardoor je de voordelen van de vrije markt niet meer hebt.”

Maar die belangen kunnen ook samenkomen. Ik denk bijvoorbeeld aan Tesla, dat natuurlijk zoveel mogelijk auto’s wil verkopen, maar tegelijkertijd ook het publieke belang van schonere lucht dient.

“Precies. Hun belang is om zoveel mogelijk auto’s zonder uitstoot te verkopen, dus het uiteindelijke belang is hetzelfde. Dáár gaat het prima samen. Maar op het moment dat het ondernemersbelang anders is dan het publieke belang, moet je erop toezien dat het niet corrumperend werkt.”

De tweede voorwaarde die je noemt is dat de afnemer betaalt voor zijn eigen consumptie. Hoe werkt dat dan?

“We hebben van zorgaanbieders een soort ondernemertjes gemaakt; die hebben allemaal een geldprikkel gekregen, maar wij, de afnemers, betalen niet zelf voor de zorg die we consumeren. Dat doen de verzekeraars. We hebben persoonlijk dus weinig prikkels om op de kosten te letten. Nu is het zo geregeld dat private zorgverzekeraars dat wel doen, namens ons, en op de kwaliteit letten – iets wat je als consument zelf moeilijk kunt overzien. Maar de enige manier waarop zorgverzekeraars dat kunnen controleren, is via bureaucratische controles en. Inmiddels zijn artsen 40 procent van hun tijd kwijt aan bureaucratie. En in die tijd wordt geen patiënt geholpen.”

Oké, duidelijk. Hoe lossen we dat op?

“Het lastige hier is dat jij als consument zelf nooit die kostenbewuste afweging maakt, tenzij je hem zelf betaalt, en dat kan niet, want zorg is duur. Dus we moeten naar een systeem waarin we niet bang hoeven zijn dat er te veel wordt geconsumeerd. We kunnen ervoor kiezen om een stelsel te nemen waarbij je die verdienprikkel niet per behandeling hebt, waardoor het niet meer loont om patiënten over te behandelen.”

De derde voorwaarde is dat vrije concurrentie voor zowel aanbieders als afnemers cruciaal is om de markt zijn werk te laten doen. Met andere woorden, monopolie is niet gewenst, toch?

“Ja, neem bijvoorbeeld ProRail, zij zijn feitelijk de enige speler van formaat die in Nederland spooronderhoud afneemt. Dan kom je in een oneerlijke situatie terecht: ProRail is opdrachtgever en heeft alle macht. Het gebrek aan gezonde marktwerking dwingt aannemers dan om steeds lager te bieden in de hoop dat ze een opdracht krijgen. Maar vervolgens levert een opdracht dan ook zo weinig op, dat ze het niet goed kunnen uitvoeren – met alle gevolgen van dien. Natuurlijk kun je bij aanbestedingen ook op kwaliteit letten, maar we hebben op het spoor gezien dat dit in de praktijk vaak te weinig gebeurde, omdat de overheid heel erg kostengedreven is.”

We gaan in de praktijk vaak de mist in door de onwil van politici om hun standpunt over de markt aan te passen.
Sander Heijne

De laatste voorwaarde, wacht met marktwerking tot het internationale speelveld gelijk is, snap ik niet helemaal.

“Een voorbeeld is wat we met de energiebedrijven hebben gedaan: de overheid heeft de bedrijven verplicht laten splitsen tot twee verschillende bedrijfsonderdelen: stroom opwekken en stroom transporteren. Het idee was dat de markt dan kon concurreren in stroomtransport, waardoor het goedkoper en beter zou worden. Alleen: Nederland heeft dat gedaan, maar de landen om ons heen niet. Het speelveld is niet gelijk. Wij hebben onze stroombedrijven daarmee relatief zwak gemaakt, en die zijn pardoes opgekocht door buitenlandse stroombedrijven die in eigen land (nog) niet aan onze splitsingsregels hoeven te voldoen. De vraag is dan ook welk voordeel dit marktwerkingsproject ons heeft opgeleverd. Vooropgesteld, vooralsnog zijn onze stroombedrijven in handen van degelijke Duitse en Zweedse bedrijven. Maar stel dat er stroombedrijven in Britse handen waren gevallen; we weten niet wat voor invloed Brexit gaat hebben, terwijl stroom cruciaal is voor onze economie.”

Je lijkt overtuigd van je zaak. Waarom zijn politici het zo vaak met je oneens?

“Een combinatie van dingen, maar belangrijk is wat ik ‘ideologische luiheid’ noem, namelijk de onwil van politici om hun standpunt over de markt aan te passen aan waar wij in de praktijk de mist in gaan.”

Je geeft in je epiloog gelukkig ook de burgers een rol.

“Ja, want ik zie het vooralsnog vanuit de regerende politieke partijen niet veranderen. Er zijn onderzoeksrapporten geschreven waar de vinger op de zere plekken wordt gelegd, maar vervolgens gebeurt er niets meer mee. Maar in de sectoren waar dit gebeurt, werken mensen die er last van. Zij zien het beste wat niet werkt. Zij moeten zelf proactief in actie komen. Denk aan die huisartsen die helemaal gek werden van de bureaucratie en een actiegroep begonnen; zij zijn zelf bezig om het beleid te kantelen. Gewoon, door een petitie te maken en de beroepskrachten te verenigen, en zo concrete voorstellen te doen hoe het anders kan. Dan wordt het lastig voor een politicus om te zeggen, u weet niet hoe u een praktijk moet runnen. Want dat weten ze als de beste. Daar zit de oplossing: burgers die nadenken over waar ze last van hebben en over klagen, maar ook aangeven wat ze dan wel willen en wat ze zou helpen. We moeten zelf in actie komen tegen de doorgeschoten marktwerking.”

Op decorrespondent.nl/marktwerking legt Sander in zeven stappen uit hoe burgers de handen ineen kunnen slaan. Zijn boek, Er zijn nog 17 miljoen wachtenden voor u is nu verkrijgbaar.